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推进科学立法 提高立法质量(上)
发布时间:2014-12-20 10:49:10 来源:陕西日报
  学习十八届四中全会决定和习近平总书记系列重要讲话精神,结合我省地方立法工作和科学立法,我谈一点体会。
  科学立法是社会进步的要求
  改革开放以来,在省委领导和各级人大代表、广大人民群众的参与支持下,经过省人大常委会及各委员会、省政府及各部门、省级人民团体的共同努力,我省地方立法取得了显着成绩。目前,现行省地方性法规共有186件,批准西安市地方性法规69件。许多创新性地方性法规,受到国家有关部委推介和兄弟省区市的关注学习。我省现行的地方性法规中,有2/3修改过,上世纪立的法只有12件没有动;废止的共有60多件。西安市法规共废止了20多件。
  2010年,中国特色社会主义法律体系形成后,我国立法进入了一个新阶段。从立法大局看,党的十八大对中国特色社会主义事业“五位一体”建设进行了全面部署,强调“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。”十八届三中全会、四中全会分别对全面深化改革、全面推进依法治国作出重大决策,提出了一系列新的目标任务和要求。立法工作面临新的形势任务,迫切需要提高科学立法水平。从立法需求看,改革进入攻坚期和深水区,更需要立法的引领和推动。全社会对立法要求越来越高,人民群众对立法的期盼,不单是有没有、有多少的问题,而是好不好、管用不管用的问题。提高立法质量,根本途径在于推进科学立法、民主立法。科学立法与民主立法相辅相成,互为促进。从立法阶段看,国家将进一步完善法律体系,做好立改废释工作,推动法治中国建设。地方立法自改革开放以来,经过探索发展、加快步伐、规范完善,现正处于提高质量阶段。而科学立法,现已成为立法工作的核心和价值标准,因为它既是社会进步的要求,也是适应改革发展和人民期待的要求。
  进入本世纪后,全国地方立法正在发生一些变化,主要是:①从经验立法向科学立法转变。注重立法科学预测,摒弃凭经验立法,遵循立法事项的规律,组织专家学者参与立法工作,广泛听取各方面意见,提高立法决策科学化水平;②从经济立法为主向“五位一体”立法转变。注重科学选择立法项目,加强社会立法、生态环境保护等短板立法,在立法工作中体现科学发展的指导思想;③从认可性立法向创制性立法转变。注重先行先试,淡化立法是成熟经验的思维,通过立法推进面上的工作,为改革发展提供保障和依据,体现地方立法的价值作用;④从授权性立法向控权性立法转变。注重权力与权利、职责与义务的平衡,加强许可、处罚、收费、强制的制度约束,维护社会公平正义和创建法治环境;⑤从粗放式立法向精细化立法转变。注重立法的操作性、实用性,条款要尽量细化,保证法律法规的有效执行;⑥从被动立法向主动立法转变。注重立法统筹协调,将“等米下锅”、“做什么吃什么”被动等待提案,改为“点菜上桌”、“命题作文”主动选择立法项目,发挥立法机关的主导作用和政府提案的基础作用。这些变化有些是大力推动,有些是自然发生,如能将它们上升为自觉的立法理念和工作机制,对推进科学立法会有重要作用。
  科学立法是法治建设的前提
  十八届四中全会对推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法作出了全面部署。作为法治第一环节,科学立法是法治建设的前提。
  (一)科学立法的基本内涵。张德江委员长在2013年11月11日立法工作会议上指出:“科学立法,就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律,同时遵循法律体系的内在规律。科学立法的核心,在于立法要尊重和体现规律。实现科学立法,必须坚持以科学的理论为指导,从国情和实际出发,科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利与义务,科学合理地规范国家机关的权力与责任,使法律符合经济社会发展要求,真正经得起实践和历史的检验。”相对经验立法、冲动立法、无序立法、封闭立法而言,科学立法是制度设计与客观规律、社会实践相结合的最佳状态。科学立法构成要素有:科学的立法理念,科学的立法制度,科学的立法内容,科学的立法工作方法和评价标准等。
  (二)科学的立法理念。立法要有正确的指导思想,增强立法为民的宗旨意识。立法工作必须遵循社会发展规律,尊重人民实践创造精神,遵行中国特色社会主义法治建设的道路,把立法决策与改革发展决策有机结合起来,自觉为经济建设和社会进步服务。立法工作者要树立正确的人生观、世界观、价值观,提高思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准,忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律,做到科学、严谨、求真、务实。正如马克思所说:“立法者应该把自己看作是一个自然科学家,他不是在创造法律,不是在发明法律。他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中,如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质,那么,我们就应该谴责他极端任性。”(《离婚法草案》,《马克思恩格斯全集》第1卷第182-185页)
  在新形势下,对立法也要有新的认知。一是“法是社会资源”。法作为一种社会公共资源,应当合理有度地使用,科学确定立法项目和立法的调整范围、内容,可立可不立的法一律不立,防止法繁滞政,法繁扰民,避免重复立法、法中套法、小法抄大法、为立法而立法等现象。二是“法是公共产品”。法作为一种社会公共产品,应当讲求品质、价值和效益,良法善治是亘古不变的道理,也是现代法治的追求目标。三是“法是发展环境”。法作为一种硬约束、软实力的社会环境,对经济社会发展有重要影响,这就要求立法优化经济发展环境,有效保护人权,维护市场经济秩序,营造良好的发展环境。四是“立法是决策行为”。立法是有目的地制定强制性社会行为规范的人民主权行为,要防止拍脑袋决策、任性决策、唯长官意志决策,按照立法程序,科学决策、民主决策,体现立法事项的规律和人民群众的意愿。五是“立法是系统工程”。立法作为一项社会治理系统工程,涉及法与法、普遍性与特殊性、法制与现实、管理与被管理、部门与部门等多维关系,各相关部门要通力协作,顾全大局,特别是在权力调整或配置过程中要顺应改革趋势,该承担的承担,该舍弃的舍弃,切不可在草案中“埋钉子”、“设陷阱”、“藏玄机”,更不可坚持部门利益,干扰政府决策和人大立法。
  (三)科学的立法制度。立法制度是一个国家的政治制度,取决于该国的国体、政体和国家结构形式以及具体国情。评价一个国家立法制度科学不科学,关键看能不能代表最广大人民的意愿,能不能适应经济社会发展规律,能不能及时提供社会需求的法律产品。我国立法制度由我国国体、政体和单一制国家结构形式决定,适合我国国情。宪法确定了我国立法制度的基本框架,立法法作了具体规范,涉及立法主体、立法权限、立法程序、立法位阶、冲突规范、立法解释、备案审查等内容。各省区市对地方立法程序也作了具体规定。随着依法治国全面推进,立法法需要修改完善,全国人大常委会正在审议立法法修正案,其中一项重要修改是赋予设区的市立法权和政府规章制定权,全国设区的市共有282个,这些市条件具备将取得立法权和规章制定权,我省也会由西安市扩大到10个设区市。较大市立法限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。立法法修改体现了十八届四中全会精神,将进一步完善我国立法制度。
  (四)科学立法的评价标准。张德江委员长讲,法要立得住、行得通、真管用。根据地方立法的定位,地方立法的基本要求是不抵触、有特色、可操作,这也是一个基本的评价标准。具体讲,地方立法的评价标准:一是合法标准。地方立法不超越权限,不与宪法、法律、行政法规相抵触。二是创新标准。制度创新适应改革发展和人民需要,能够有效解决问题,起到引领和推动事业发展和社会进步的作用。三是合理标准。立法以人为本,法律规范设置科学合理,权力与职责、权利与义务、权力与权利均衡,操作性强,社会普遍认同和遵守。四是技术标准。法规文本符合立法技术规范,法与法没有内在矛盾冲突,有利于法的实施。科学立法主要在立法过程中体现,最终法律法规要在实践中检验,随时修改完善。
  影响科学立法的障碍
  一是思想障碍。比较突出的有:①立法指导思想上因循守旧、抱残守缺,缺乏敢为人先的进取精神,左顾右盼,等待观望,外省有了成熟模式才敢动手;②先干后规范,立法囿于成熟经验的观念。等经验成熟,问题也成了堆,这时立法主要考虑纠偏治乱,失去了前期立法打基础的时机;③习惯粗放式立法,奉行宜粗不宜细,回避矛盾,绕开难点,似是而非,缺乏针对性、操作性;④部门利益思想严重,争权诿责,维护不当利益格局;⑤立法治民不治吏,扩张管理权力,转移行政责任,减损公民权益;⑥政绩工程思想作怪,弄几个人搞个草案,华而不实,轰轰烈烈出台,随后就束之高阁;⑦立法随意性大,脱离实际,闭门造车,照搬照抄,东拼西凑,搞大而全、小而全,缺乏可行性,等等。
  二是体制障碍。改革就是变法,必然涉及利益关系调整和体制机制创新。经济领域要改变不符合市场经济规律的经济管理模式,社会领域要创新社会管理方式,针对权力交叉、多头管理、权责不清的现象,要立法调整权力配置、理顺关系,往往会受到不同程度抵制,这也不能改,那也不能动,特别是一些部门有上面部委的红头文件,就更不好动。文件扯皮,地方遭殃。实际上,我们大的改革措施都是行动在前,立法只是对事实的确认,即便如此,立法还是受到很大掣肘。
  三是利益障碍。违背改革精神,保机构、增许可、搞垄断、弄财路、加负担,通过立法固化旧的管理方式和旧的利益格局,甚至要求指定有偿服务机构,干预企业经营竞争。法规撞磕利益,不合心意,就不执行或选择性执行。立法存在重管理轻服务,重许可、收费、处罚,轻行政管理相对人权益保护的倾向。立法妥协磨平了法治棱角,质量先天不足,影响后续法治效能。
  四是工作机制障碍。立法工作协调机制不健全,争议较大的搁置立法,久拖不决影响立法进程;起草机制单一,部门互通信息和协作不够,专家学者和公众参与立法的途径有待进一步拓宽。现在,每部法都在网上公开征求意见,大都反应平淡,反馈意见不多,原因之一是立法与民生关系甚远,公众不感兴趣。我们选择立法项目偏重行政管理,与人民群众需求有距离。民生和社会事业方面的立法,多是花钱的事,因财力问题,有时也难以抉择。
  (作者系省人大常委会法工委原副主任)